Em contrato por empreitada global a empresa pode ser desclassificada por ter apresentado alguns preços unitários maior que o preço unitário de referencia?
O TCU inclina-se à desclassificação da proposta cujos preços unitários superem aqueles previstos na respectiva estimativa orçamentária, para evitar o chamado “jogo de planilhas”.
De outro lado, consta na Lei 8.666/93, Art. 40: O edital conterá no preâmbulo o número de ordem em série anual, o nome da repartição interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execução e o tipo da licitação, a menção de que será regida por esta Lei, o local, dia e hora para recebimento da documentação e proposta, bem como para início da abertura dos envelopes, e indicará, obrigatoriamente, o seguinte:
(…)
X – o critério de aceitabilidade dos preços unitário e global, conforme o caso, permitida a fixação de preços máximos e vedados a fixação de preços mínimos, critérios estatísticos ou faixas de variação em relação a preços de referência, ressalvado o disposto nos parágrafos 1º e 2º do art. 48; (Redação dada pela Lei nº 9.648, de 1998) De qualquer modo, penso que cabe recurso administrativo com base no menor preço global. Ademais, recomendamos a leitura do artigo abaixo de nossa autoria.
A IMPORTÂNCIA DO ORÇAMENTO NA CONTRATAÇÃO DE OBRA PÚBLICA como evitar o superfaturamento
O orçamento é a tradução econômico-financeira do projeto de engenharia de uma obra pública. A estimativa de custo da obra é fundamental para a suficiente provisão de recursos financeiros. Além disso, como critério de aceitabilidade dos preços unitários e globais (limite de preços máximos), o orçamento torna-se o parâmetro da Administração na análise da exequibilidade e economicidade das propostas.
De outro lado, o orçamento-base elaborado pela Administração serve de referência para que a empresa interessada venha a formular a sua proposta, com a respectiva planilha de custos, para efeito do contrato administrativo, cujo preço não poderá ser alterado fora das estritas hipóteses legais.
O Tribunal de Contas da União – TCU, nas suas orientações para elaboração de planilhas orçamentárias de obras públicas (2014) alerta que um orçamento de referência mal elaborado, com omissões de serviços ou com preços aviltantes pode resultar numa licitação deserta por falta de interesse das empresas. Além disso, é necessário evitar sobrepreço ou superfaturamento devido a custos superestimados, tanto nas quantidades de itens quanto nos seus valores unitários.
Ainda segundo o TCU, o primeiro passo é a elaboração de um projeto de engenharia completo e com todos os elementos estabelecidos em Lei. Nesta perspectiva, o projeto básico precisa caracterizar a obra ou serviço de engenharia com base em estudos técnicos preliminares que assegurem a viabilidade, os métodos de construção, os prazos de execução, o tratamento ambiental do empreendimento e a avaliação do custo da obra. A publicação do edital de licitação somente pode ser efetuada se o respectivo projeto básico for previamente aprovado pela Prefeitura Municipal, pelo Corpo de
Bombeiros e pelos demais órgãos regulamentadores competentes.
As etapas do projeto da obra devem ser desenvolvidas numa ordem lógica consecutiva que possibilite a aferição gradual do seu desenrolar, com o seguinte teor: 1) levantamentos preliminares; 2) programa de necessidades; 3) estudo de viabilidade; 4) anteprojeto; 5) projeto básico e 6) projeto executivo. Os estudos preliminares incluem, conforme o caso, levantamentos planialtimétricos, climáticos, ambientais, hídricos, geológicos, sociais, cadastrais e legais. É importante ressaltar que segundo o TCU: “É dever do gestor exigir apresentação de Anotação de Responsabilidade Técnica – ART referente a projeto, execução, supervisão e fiscalização de obras e serviços de engenharia, com indicação do responsável pela elaboração de plantas, orçamento-base (grifo nosso), especificações técnicas, composições de custos unitários, cronograma físico-financeiro e outras peças técnicas”. (TCU Súmula 260/2010)
No caso do Regime Diferenciado de Contratações – RDC, instituído pela Lei 12.462/2001, o anteprojeto de engenharia é definido como o conjunto de documentos técnicos destinados a possibilitar a caracterização da obra ou serviço, composto pelos seguintes elementos: a) a demonstração e a justificativa do programa de necessidades, a visão global dos investimentos e as definições quanto ao nível de serviço desejado; b) as condições de solidez, segurança, durabilidade e prazo de entrega; c) a estética do projeto arquitetônico; e d) os parâmetros de adequação ao interesse público, à economia na utilização, à facilidade na execução, aos impactos ambientais e à acessibilidade.
Conforme o Decreto 7.581/2011, que regulamentou o RDC, deverão ainda constar do anteprojeto, quando couber, os seguintes documentos técnicos: I – concepção da obra ou serviço de engenharia; II – projetos anteriores ou estudos preliminares que embasaram a concepção adotada; III – levantamento topográfico e cadastral; IV – pareceres de sondagem; e V – memorial descritivo dos elementos da edificação, dos componentes construtivos e dos materiais de construção, de forma a estabelecer padrões mínimos para a contratação.
No caso da contratação integrada, prevista no RDC, o anteprojeto é hábil para a licitação da obra na qual a empresa contratada venha a elaborar posteriormente os projetos básico e executivo, assim como, a execução propriamente dita da obra. Nos demais regimes de execução contratual previstos no RDC e na Lei 8.666/93, exige-se que a licitação seja realizada somente quando a administração pública dispuser previamente do projeto básico ou do projeto executivo da obra ou serviço. Ainda no caso de RDC o TCU alerta que: “quanto menor for o estágio de desenvolvimento do anteprojeto, maior será sua imprecisão e, consequentemente, maior será o risco das licitantes. Assim, a Administração, ao optar por licitar as obras com anteprojetos pouco desenvolvidos, poderá arcar com maiores preços cobrados pelas construtoras. Recomenda-se, portanto, que o anteprojeto tenha um estágio de desenvolvimento em nível que minimize as incertezas das empresas.”
Em razão de seguidas Leis de Diretrizes Orçamentárias e do Decreto 7.983/2013, o Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil – Sinapi e o Sistema de Custos de Obras Rodoviárias – Sicro, são os sistemas oficiais de referência de custos para a orçamentação de obras com recursos federais. A Administração Federal também utiliza as tabelas e os sistemas referenciais de preços do Dnocs e da Codevasf. Mas, há numerosos sistemas referenciais de preços mantidos por órgãos e entidades estaduais e municipais, como os seguintes: SCO/RJ (Município do Rio de Janeiro); EMOP – Empresa de Obras Públicas do Estado do Rio de Janeiro; Secretaria Municipal de Infraestrutura Urbana e Obras – Prefeitura de SP; SEINFRA/CE; SETOP/MG; ORSE/SE; SANEPAR/PR; CAESB/DF; COPASA/MG; EMBASA/BA e DERSA/SP.
O uso do Sinapi e do Sicro é obrigatório nas contratações de obras públicas realizadas pelos estados e municípios quando se utilizarem, total ou parcialmente, de recursos da União. A propósito, o Decreto 7.983/2013 dispõe: “Art. 16. Para a realização de transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios, os órgãos e entidades da administração pública federal somente poderão celebrar convênios, contratos de repasse, termos de compromisso ou instrumentos congêneres que contenham cláusula que obrigue o beneficiário ao cumprimento das normas deste Decreto nas licitações que realizar para a contratação de obras ou serviços de engenharia com os recursos transferidos.”
Contudo, os estados e municípios detêm competência para elaborar os seus próprios regulamentos quanto aos objetos executados exclusivamente com recursos próprios, desde que seja preservado o uso dos índices Sinapi e Sicro no caso de RDC.
Dada a complexidade do tema, o TCU recomenda o uso de um software de orçamentação (CAD, BIM, etc.) que apresente a curva ABC de insumos (preços em ordem decrescente), de modo a automatizar a mudança total do orçamento quando se altera um ou mais dos seus itens.
(Colaborou Professor Dr. Roberto Baungartner – advogado, Mestre e Doutor especializado em licitações publicas e consultor jurídico da RHS LICITAÇÕES).