Licitações de obras públicas. Problema complexo, duas soluções opostas

Atrasos na entrega e altas inesperadas no custo são a regra nas licitações de obras no Brasil; reforma do setor passa por projetos públicos mais bem elaborados ou maior autonomia para as empreiteiras

 

Arquitetos e urbanistas reunidos na Câmara dos Deputados em 18 de fevereiro discutiram a modernização da Lei de Licitações, vista com simpatia, e propostas que transferem para as empreiteiras a elaboração do projeto das obras públicas, recebidos com tom crítico.

 

Os atrasos constantes e a falta de previsibilidade dos custos de obras públicas é um entrave para o Brasil modernizar sua infraestrutura. Elas são contratadas por meio de licitação — o governo estabelece as condições do serviço e as empresas apresentam seus lances.

 

A licitação permite que todas as companhias interessadas participem da concorrência pela obra que será paga com dinheiro público. E tenta reduzir práticas corruptas, impedindo, em tese, que o governante beneficie algum grupo empresarial em detrimento de outros. O processo de licitação é regulado pela lei 8.666 de 1993.

 

A raiz do problema

O problema é a distância entre o que está escrito no projeto da obra, apresentado pelo poder público na licitação, e a realidade da sua construção pela empreiteira vencedora.

 

A lei atual não exige que o poder público apresente um projeto executivo completo, que detalhe todas as variáveis, materiais e custos da obra. Muitas licitações são executadas apenas com o projeto básico, que apresenta diretrizes e custos simples.

 

Isso abre espaço para:

 

ADITIVOS
São pagamentos extras que a construtora tem direito de solicitar quando a execução da obra encontra imprevistos. Por exemplo, se o terreno era mais instável do que o indicado e ela teve que construir fundações mais profundas. Ou se, no meio de uma escavação urbana, foram encontradas tubulações de água não previstas. Aditivos podem ser justos, diante de projetos básicos demais ou quando a empresa se depara com algo inesperado. Mas há margem para a empreiteira elevar seus ganhos sem que esse seja o caso. Se a empresa não recebe o aditivo, pode ameaçar o poder público com atrasos ou abandonar a obra.

 

ATRASOS
Um dos motivos é o projeto básico não prever todos os detalhes do terreno ou da obra que seria erguida. Quando a obra começa a ser feita, há risco de surgirem fatores inesperados. Alguns atrasos também ocorrem porque a empreiteira vencedora não tem condições de executar a obra, como quando falta expertise ou acesso a financiamento. Atrasos também podem ajudar a pressionar o poder público a pagar algum aditivo.

 

O que mudou recentemente#

A novidade na área é o RDC (Regime Diferenciado de Contratação), que estabelece novas regras para licitações. Entrou em vigor em 2011 exclusivamente para obras relacionadas à Copa do Mundo e às Olimpíadas. Foi posteriormente ampliado para obras do Programa de Aceleração do Crescimento, do Sistema Único de Saúde e de segurança pública.

 

Uma medida provisória, transformada em lei em novembro do ano passado, também incluiu obras de mobilidade, logística, ciência, tecnologia e inovação no escopo do RDC. Esse ponto foi questionado pelo senador Alvaro Dias (PV-PR) em mandado de segurança no Supremo Tribunal Federal e suspenso por liminar do ministro Roberto Barroso. O julgamento definitivo, em plenário, não tem data para ocorrer.

 

A principal novidade do RDC foi a contratação integrada, por meio da qual a mesma empreiteira que ganha a licitação é encarregada de fazer o projeto básico da obra e executá-la.

 

O sistema introduziu outras mudanças. No RDC, o governo não informa às empreiteiras o preço mínimo da obra, para estimular a competição por valores mais baixos, não exige todos os documentos de todas as empresas que participam da licitação, mas apenas os da vencedora, para agilizar o processo. Diminui também o prazo para que recursos sejam apresentados por empresas perdedoras, caso queiram contestar o resultado.

 

Duas soluções opostas#

Os projetos hoje em discussão no Congresso e entre urbanistas e advogados apontam para dois caminhos:

Antes de contratar uma obra, fazer um bom projeto#

 

É a saída defendida pelo CAU (Conselho de Arquitetura e Urbanismo), consultado pelo Nexo. Mudar a lei para que, antes da licitação, o poder público tenha em mãos um projeto executivo detalhado, que preveja com exatidão a realidade do terreno e todas as etapas e materiais da obra.

 

Hoje, na prática, o poder público já pode fazer um projeto executivo antes de realizar uma licitação — usando seu quadro de servidores ou contratando uma empresa que elabore o projeto. Essa saída, porém, é pouco utilizada porque os governos podem não ter equipes qualificadas ou não querer perder tempo fazendo duas licitações: uma para o projeto e outra para a execução da obra.

 

Tramita no Senado um projeto de lei que substitui a atual lei de licitações. Ele já foi aprovado pelas comissões temáticas na Casa e está numa comissão especial criada pelo presidente do Senado, Renan Calheiros (PMDB-AL), com projetos que ele considera prioritários para o crescimento do país, batizada de “Agenda Brasil”.

 

O texto substitutivo apresentado pelo senador Fernando Bezerra Coelho (PSB-PE), já com emendas sugeridas por outros senadores, tem pontos que agradam ao CAU. O principal é a exigência de que o governo faça um projeto executivo completo antes de qualquer licitação de até R$ 500 milhões. Acima desse valor, estaria liberada a contratação integrada. O conselho de arquitetos e urbanistas defende que todas as obras, independentemente do valor, sejam licitadas a partir de um projeto executivo e vai pressionar o Senado nesse sentido.

 

A empreiteira faz o projeto, desapropria a terra e constrói a obra#

 

Essa solução está numa proposta da ex-senadora Kátia Abreu (PMDB-TO), hoje ministra da Agricultura, e na lei que estendeu o RDC a todas as obras de mobilidade e logística, contestada no Supremo. Além delas, a medida provisória 700 dá às empreiteiras o poder de conduzir a desapropriação de imóveis para obras públicas.

 

Os dispositivos acima autorizam a contratação integrada, pela qual o poder público apresenta na licitação somente o anteprojeto da obra. Todo o resto (como fazer o projeto executivo, conduzir o processo jurídico da desapropriação de imóveis e construir a obra) fica a cargo da empresa vencedora da licitação.

 

A proposta é defendida por Guilherme Jurksaitis, professor de direito administrativo na FGV Direito SP. Ele diz que o mecanismo facilita e acelera a contratação pelo poder público e restringe a possibilidade dos aditivos a duas hipóteses: quando o poder público pedir alterações ao projeto ou se houver desequilíbrio econômico-financeiro do contrato, o que, segundo ele, não contempla problemas pontuais enfrentados pela empreiteira na execução da obra.

 

A contratação integrada já foi utilizada em obras relacionadas à Copa e às Olimpíadas e não se mostrou imune a problemas clássicos das licitações, como atrasos e aditivos. Um exemplo citado pelo conselho dos arquitetos e urbanistas é a construção do VLT de Cuiabá, que tinha custo previsto em R$ 1,4 bilhão e previsão de entrega em junho de 2014. Até novembro do ano passado, apenas 54% das obra havia sido executada e a previsão de custo total já chegava a R$ 2,1 bilhões.

 

Jurksaitis pondera que “problemas podem acontecer, como em qualquer tipo de contrato público”. Ele diz também que as PPPs (Parcerias Público-Privadas) e concessões já são licitadas, hoje, somente com o anteprojeto. E afirma que o anteprojeto apresentado pelo poder público na contratação integrada tem requisitos parecidos com os do projeto básico estipulado pela atual lei de licitações.

 

O professor da Direito da GV também defende que as empreiteiras conduzam a desapropriação de imóveis. Para ele, o poder público terá economia, na medida em que os advogados serão custeados pela empresa, ao mesmo tempo em que a palavra final sobre a desapropriação será do Estado.

 

Fiscalização e mudança de cultura#

Para o conselho dos arquitetos e urbanistas, é um dever do poder público definir detalhes das obras que serão construídas com dinheiro dos contribuintes, como a qualidade dos materiais e a sua vida útil, e realizar as desapropriações de imóveis ou terrenos necessárias. Além disso, a contratação integrada prejudicará a fiscalização do cumprimento dos contratos segundo a entidade.

 

“Se é a própria empresa que elabora o projeto, como o governo ou o Tribunal de Contas da União poderão zelar se ele está sendo bem executado ou se é necessário pagar mais? Não haverá parâmetro para aferir”. Conselho de Arquitetura e Urbanismo sobre a solução em que o projeto é elaborado pela empreiteira

 

Jurksaitis, da GV Direito, atribui parte das críticas à contratação integrada a uma suposta “cultura arraigada” do sistema atual de licitações, que segundo ele é “muito peculiar e encarece os negócios”. “Qualquer mudança encontra resistência, mas a contratação integrada garante o bom trato da coisa pública e a probidade”, diz.

 

Corrupção e cartel#

Contribui para a eficiência dos gastos em obras públicas o combate à corrupção e à prática de cartel, como tem sido apurado pela Operação Lava Jato. Segundo estimativas da Petrobras, a estatal perdeu R$ 6,2 bilhões em casos de corrupção ocorridos entre 2004 e 2012.

 

A Lava Jato teve impacto no resultado financeiro das empreiteiras envolvidas e há diretores e presidentes das empresas em prisão preventiva. A decisão do Supremo Tribunal Federal de autorizar o início da execução de penas de prisão antes do trânsito em julgado contribuirá para reduzir a sensação de impunidade entre administradores de empresas que contratam com o governo.

 

Novas leis que entraram em vigor nos últimos anos também tentaram aprimorar o combate ao desvio de recursos em obras públicas com estratégias que vão além do endurecimento de penas. A Lei Anticorrupção estabeleceu incentivos às empresas que adotarem práticas corretas nos negócios, como o desenvolvimento de programas de compliance (obediência às leis), auditoria e treinamento de funcionários.

 

(Fonte: Nexo)

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